十八届三中全会公报的七大新意

    举世瞩目的十八届三中全会于12日下午在北京闭幕。为期4天的全会听取讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告,审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。全会公报从“深化经济体制改革”、“深化政治体制改革”等十五个方面论述了全面深化改革的方向和路径,用“进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力”等“三个解放”表明了全面深化改革的决心和信心。全会公报既承继了35年来改革开放的历史逻辑,又不乏新的视角和立意。

  新,首先体现在改革总目标的设置上。全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,并提出了到2020年“在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”的时间表。

  “推进国家治理体系和治理能力现代化”,要求的是制度的现代化。这是自十一届三中全会以来第一次设立的宏大目标。十一届三中全会,掀起了人类史上最大规模的农村改革,在最短时间内成功解决了世界最广大人口的温饱问题;十四届三中全会,将农村改革引入到了城市,深化并丰富了改革的范围和内涵,为建立社会主义市场经济体系打下了基础。但相对而言,遵循的是重点领域先行突破的改革思路。十八届三中全会,既在改革广度上涵盖了经济、政治、文化、社会治理和生态文明五大层面,而且深入到了制度肌理当中。时间表的设置,也从“小康”的民生导向,推进到了兼顾民生和制度导向。这实际上是执政党作出的新承诺。

  新,还体现在了对市场角色的全新定位。公报中,特别强调了“市场在资源配置中起决定性作用”。而此前的表述,是“市场在资源配置中起基础性作用”。两字之差,区分出来的是对政府和市场关系的新定位。市场起决定性作用的表述,更加强调市场作为资源主要分配者的地位,其中隐含的强调信号是,政府应该习惯于做市场仲裁者的地位,习惯于在公共服务领域担当主要供应者的作用,为民生托底。除非市场失灵,政府理应管住“闲不住的手”。

  在公报中,对此多有论述。比如,“形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系”,“完善主要由市场决定价格的机制”等,指向的都是市场的决定性作用。

  这对于如何处理好政府与市场关系,作了最权威的诠释。

  新,还新在对法治的高度强调。在建设什么样的政府上,公报提出了“建设法治政府和服务型政府”的方向;在如何建设法治中国的问题上,公报提出了“深化司法体制改革,确保依法、独立、公正行使审判权、检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度”的操作路径。

  建立服务型政府,事实上早在实践探索当中。近期,注册资本登记制度的改革,上海自贸区“负面清单管理”的先行,地方政府改革的启动,已经描绘出了一幅行政职能转变的新画卷,而核心上向社会让渡可以放手的权力,最大限度地发挥出政府与社会共同参与治理的合力。而公报中对司法体制改革使用的“依法、独立、公正”三个词,也预示了法治建设的现代化,有望取得新的突破。

  新,还新在教育、就业创业、社会保障、医药卫生等民生领域改革的态度。公报将这些领域的改革,描述为“人民最关心最直接最现实的利益问题”。三个“最”,既表明了对民生问题的持续关注,也体现出了改革的创新。比如,在教育领域的改革,使用了“综合改革”的字眼,这实际上拓展了教育改革的范畴。可以展望,这不仅意味着基础教育、义务教育要强化履行政府的法定义务,还意味着技能教育、高校教育将向更加注重教育规律,注重创新的模式转变。

  新,还新在对于城乡二元结构弊端的坦率表述。公报认为,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。因此,必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制。“城乡一体”,表明的是推动城市和农村发展权利、发展机遇将更加注重平等性,“赋予农民更多财产权利”表明的是对土地制度改革的积极探索。目前,农村集体土地、林地使用权是农民财产的主要来源,如何加快土地确权进程,用土地流转或更加市场化的方式帮助农民财产增值,不仅涉及到广大农民福祉的保障,实际上也涉及到潜在的庞大市场能否开发出来的问题。如果农民群体成为市场的新生主力军,那么不仅全国庞大的产能有望消化,而且宏观经济可以形成内生性发展的良性循环,而不必过多依赖出口型经济和投资型经济,这既对于形成全国统一大市场、找到经济增长的可靠支撑点起着关键作用,也对让更多人享受改革成果起着关键作用。让农民群体加入到市场中来,是最好的城乡平权的实现方式。

  新,还新在提出了“建立现代财政制度”。公报指出,“通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”这为处理好央地关系,提高科学调控水平指出了路径。现实中,一方面,由于预算管理尚不够科学化专业化,因此,善用公共财政的水平,还有待提高。预算管理的粗放,既导致了突击花钱、搞形象工程等现象的屡生不止,也成为滋生需要改进的八项作风的重要来源。与此同时,随着公共财政向民生项目的支出比重越来越大,不少地方政府的财政状况趋于紧张。一些地方还出现了征收“过头税”、“过头费”的乱象。那些过度依赖土地财政的地方政府,对楼市调控的态度也较为游离。这导致央地两方面在宏观调控的步调上,并非总能保持一致。因此,建立现代财政制度,一方面必须改进预算管理制度,另一方面必须完善税收制度。除了加大中央向地方转移支付的力度外,培养地方长期稳定的税种,改变对于土地财政的依赖,尤其重要。只有建立起更科学的央地税收制度,地方政府事权和财权的统一才有可能,地方政府的施政惯性从注重短平快高向注重长效绩效转变,才有基础。可以说,建立现代财政制度,抓住了央地关系的关键。

  新,还新在对建立生态文明制度的空前强调。生态文明建设之所以重要,是因为它集中体现了当前发展模式中的主 要矛盾。一方面,是GDP数据的快速增长,另一方面,则是大气、江河海洋、土壤土质的大面积恶化。这种趋势发展下去,不仅GDP增长的成果都将被吞噬,而且将影响到当下和未来公众的基本生存权。建立生态文明制度,既意味着对此前就已提出的“建设美丽中国”的目标的继承,也意味着一系列新的制度优化的开始。

  事实上,从今年6月开始,习近平总书记就已在多个场合反复强调,“再也不能以GDP论英雄”。新的制度优化的核心,就是改进现行干部政绩考核体系。此外,具有最大产能的国有企业,也需要在建设生态文明制度中起到带头作用。不止一次事例表明,一些国有企业,在贡献着最多GDP的同时,也成为污染的最大贡献者。而由于行政级别的限制,由于地方对GDP和财税、就业的渴求,对于显见的污染无法监管治理。因此,建立生态文明制度,还要求对于国企改革的内容,实现建立现代企业制度和建立现代生态文明理念的双重推进,以此带动全社会加入到生态文明制度建设进程中来。

  十八届三中全会公报,是对全面深化改革作出总括性的、方向性的论述。相关的配套改革具体措施,将在今后陆续推出。不过,行政体制、财税、民生、农村土地、金融、楼市、环境、司法、社会治理、国家安全等诸多方面的改革轮廓已经得以清晰描绘。这是改变中国面貌的又一个重要关键节点。新,表明了全面深化改革的视野和路径,也表明着中国的未来。